? ? 《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅印发<关于全面推进政务公开的实施意见>的通知》(桂办发〔2016〕39号,以下简称“实施意见”)已于2016年8月23日正式实施。这是我区各级各部门未来一段时期推进政务公开工作的纲领性文件。为便于社会各界更好地理解这项政策,理解、掌握和监督各级各部门的政务公开工作,我们从若干维度对该文件进行解读。
一、实施意见出台的背景
我区政务公开起步于上世纪80年代的村务公开,由下至上逐步推进,伴随改革开放的不断发展而日益深化。2000年,中办国办印发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发〔2000〕25号),对乡(镇)政务公开作出部署。这个文件也是党中央、国务院第一次对政务公开工作做出安排部署。2005年,中办国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》(中办发〔2005〕12号),分别对省、市、县、乡政府重点公开内容,如财政预决算报告、行政许可事项办理、政府采购等提出要求,并提出制定《中华人民共和国政府信息公开条例》任务。2011年,中办国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发〔2011〕22号),重点对行政决策公开、行政权力公开透明运行、行政审批公开、政府信息公开、基层政务公开、政务服务体系建设等方面提出了要求,做出了部署。2012年,自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的实施意见》(桂办发〔2012〕18号),对进一步巩固和深化政务公开,推进阳光政府和服务型政府建设提出了明确要求。经过多年发展,我区公开工作取得明显进展,但与人民群众的期望相比,与改革发展的形势任务相比,仍有不小差距。
当前,政务公开工作面临新的形势和要求。从国际看,政府公开透明成为现代政府建设的主要趋势和基本特征,以美国为代表的西方发达国家提出了开放政府计划,推动数据开放,扩大公众参与,着力建设透明、参与、合作政府。在我国,公开透明也成为建设法治政府的基本特征,推进政府公开透明,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。党的十八届四中全会,对推进政务公开作出全面部署,提出“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”
2013年,中央纪委监察部实施转职能、转方式、转作风,将推动全国政务公开的职责移交国务院办公厅。2016年2月,中办国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》(中办发〔2016〕8号),对政务公开工作进行了全面、系统的阐述,要求各地区各部门结合实际制定具体实施办法。据此,我们结合广西的实际情况,制定了这个文件,提出了29点实施意见。
二、如何把握政务公开概念
政务公开的内涵十分丰富,它是一种理念,一种行为,一种手段,也是一种制度安排,可以从不同方面理解。它的外延界定则比较困难,主要是政务的“政”,可以理解为政治、政权、政府、行政等。而且,这一概念是不断发展变化的,从原来包含党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开,趋向聚焦于政府系统的政务公开;从原来静态的公开,发展到公众参与、互动交流动态的公开。为适应从社会管理向社会治理的转变,从工作需要的角度出发,综合各方的意见,我们将政务公开理解为:政务公开是指行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开,加强数据开放、政策解读、回应关切、信息传播,扩大公众参与,增强政府公信力执行力,提升政府治理能力的制度安排。
三、政务公开与政府信息公开的关系
政务公开是一种行为,涉及的方方面面都会产生信息,有的是围绕行政权力运行而产生的动态的行为信息,有的是静态的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》只对政府信息作了规范,而社会对政务公开的要求远不仅如此。党的十八届四中全会决定第三章第六节“全面推进政务公开”中,将政府信息公开作为一项重要内容,体现了政务公开包含政府信息公开。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》(中办发〔2016〕8号)将推进重点领域政府信息公开作为推进政务阳光透明的一项重要内容表述,也表明政府信息公开是政务公开的一项内容。
四、政务公开与政务服务的关系
政务公开和政务服务从两个不同的维度,推进政府自身改革建设,促进依法行政,体现了以人为本、执政为民的理念。两者相互联系、互为依托。政务公开侧重于推进权力阳光透明运行,扩大公众参与,满足公众知情权、参与权、监督权;政务服务侧重于规范权力运行,改进行政审批、公共服务等,提高行政效能,实现更加利企便民。特别是各级政务服务中心和网上办事大厅已经成为政务服务和政务公开的综合平台。实施意见第(二十三)条提出“优化政务服务中心平台功能”,主要从群众明白办事、舒心办事的角度,提出我区“十三五”期间推进政务服务的总体目标,以打造“高标准、高品质、高效能”的政务服务升级版,形成规范有序、公开透明、便民高效的政务服务工作格局,确保我区政务服务工作水平位于全国前列。
五、如何体现全面推进政务公开
实施意见确定的公开的理念、内容、方式都比以往的文件更为全面,立足当前、着眼长远,从决策、执行、管理、服务、结果公开,对行政权力全流程、政务服务全过程提出规范和要求。在推进政务阳光透明、扩大政务开放参与、提升政务公开能力、强化保障措施等方面也都提出了具体要求,明确了今后一段时间政务公开工作目标和方向。可以说,作为一项制度安排,它向上下游延伸,覆盖公开工作全环节,上游至数据开放,下游至发布、解读、回应、传播,因而是非常全面的一个纲领性文件。
六、为何提出政务公开阶段性任务目标
从中办发〔2016〕8号文件精神看,中央对于全面推进政务公开的核心要求可以归纳为两个方面。一是公开的全面性系统性,这是“四个全面”战略布局的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。二是把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为评价公开是否成功的标准,体现在的是以公众为中心的现代治理理念,目的是实现从政府部门“端菜”变为人民群众“点菜”,扩大公众参与,建设服务型政府。
围绕这个要求,我区的实施意见提出了一个阶段性的任务目标:经过3～5年的努力,使阳光政府建设有明显进展,政务开放参与有新的突破,政务公开能力有较大提高。并且从制度安排、行动自觉、桥梁和纽带三个方面提出要求。提出这个阶段性目标,主要考虑政务公开工作是一个持续深化的过程,提出阶段性目标有利于明确一个时期全区政务公开的努力方向,特别是把政务公开作为一项制度安排、一种行动自觉、一个桥梁和纽带进行虚实结合的表述和要求,能让机关干部更容易理解政务公开的定位、更容易培养执行的自觉性和积极性,也能让企业和群众更容易看懂行政机关的责任和义务、更容易监督行政行为是否规范。从本质上说,这种表述,也正体现了中央对于全面推进政务公开两个方面的核心要求。
七、实施意见着力解决的突出问题
实施意见一共提出了29条意见和措施,其中一个重要目的,就是要努力解决长期以来困扰我区政务公开工作深入开展的一些问题。主要包括:一是公开理念不到位,认为公开工作“虚”,对经济社会发展没有作用,是监督约束行政机关的。但实际上公开工作是切实提高行政机关公信力、执行力、治理能力,密切联系群众的必要、有效手段。二是公开制度化、规范化不够,随意性大,很多行政机关想公开就公开,对自己有利的公开,不利的就不公开。三是公开力度不够强,手段不多,抓手少,从事政务公开的多是兼职机构、兼职人员,无力承担相应工作开展。四是公开实效不理想,行政机关的供给与人民群众的需求不对称,解读不够,回应不够,经常引发误解误读。
针对公开理念不到位的问题,实施意见提出把政务公开列入公务员培训科目,依托党校、行政学院、干部学院加强干部培训,用3年时间把全区政务公开工作人员轮训一遍。针对制度规范不完善的问题,着力推动实践成果上升为制度规范,开展政务公开标准化和地方立法工作。针对公开力度的问题,提出加大政务公开工作在绩效考评中的权重、运用第三方评估、完善协调机制、强化负责同志分管等措施。针对公开实效不理想的问题,提出了“两覆盖”、“三化”的要求。“两覆盖”是指覆盖行政权力全流程、覆盖政务服务全过程,做到决策、执行、管理、服务、结果“五公开”。“三化”是指制度化、标准化、信息化,制度化、标准化就是依法明确政务公开内容、标准、方式,做到可衡量、可评估、可考核,主动公开基本目录,网站实施指引;信息化是指推进政务公开信息化,逐步实现互联网+政务公开。
八、如何体现互联网+政务公开
实施意见提出的做好政府数据开放、推进政务信用体系建设和应用、加强政府门户网站建设、加快网上办事大厅建设等重点工作,就是要求运用大数据、云计算、移动互联网等信息通信技术,推进“互联网+政务公开”,统筹信息化建设,将政府网站打造成互联网时代政府信息公开平台、便民服务平台、政民互动平台,实现信息共享、互联互通、业务协同。与群众和企业联系最密切的平台就是政府网站,抓好政府网站建设是推进“互联网+政务公开”的关键。抓住这个关键,就要解决好政府网站“不及时、不准确、不回应、不实用”等问题,维护政府公信力。
以政府网站为第一平台推进“互联网+政务公开”,在未来3-5年,我们要努力实现如下目标:“网上查询”、“网上咨询”、“网上申报”、“网上办理”、“网上办结”和“网上反馈”成为政府行政审批和政务服务的主要方式;“网上公开”、“网上监督”成为政务公开、行政监管和社会治理的重要方式;“网上互动”、“网上征询”和“网上参与”成为政府治理创新和密切联系人民群众的重要手段。
九、实施意见提出的新举措
按照中办发〔2016〕8号文件要求,结合广西政务公开推进情况,实施意见提出了若干此前没有提过的新举措。一是提出推进政府重要会议公开。美国等发达国家对会议公开都有相关规定,会前发布通告,选择合适场地召开会议,允许公众出席、旁听、观看等。在我国,行政机关往往通过会议的形式作出决策部署,因此通过邀请利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议,电视和网络直播会议现场等形式,有利于增强决策透明度。结合我区情况,实施意见提出以政府常务会议为突破,创新公开的方式方法,并且扩大价格听证会、环评会、规委会等与人民群众生产生活密切相关的专项会议的公众参与度。此外,为鼓励各地创新,还在2016年的设区市绩效考评中将会议公开作为了加分项。二是推行重大决策评估制度。第三方评估是近年逐步兴起一种评估方式,以第三方客观立场、社会视角中立、客观、公正地评价分析,有助于我们真实了解把握工作状况,发现存在问题,并切实加以改进,因而逐渐为各级行政机关接受和运用。实施意见专门强调从第三方独立视角评价相关发展规划、政府工作报告、政府决定事项的落实情况和实际效果,增强结果公开的可信度。这是以制度安排的方式确立了第三方评估作为监督考核方式的权威性和必要性,进一步丰富了我区绩效考评工作的手段。三是推行行政执法公示制度。在此前的政务公开实践中,人们更关注行政审批类行政行为的公开。十八大以来,行政执法公示作为政务公开的一项重要内容被固定下来。2016年,我区也正式推行了行政执法公示制度。实施意见将该项工作单独作为一点提出,也是要通过3-5年的努力,在全区各级行政机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及依法接受委托实施行政执法的事业单位建立和实施行政执法公示制度,让执法机关接受社会监督,促进行政执法机关裁量基准规范统一、执法公开公平公正。四是建立政策解读机制。以前少数的政策的制定者对于群众能不能看懂,明不明白政策要怎么落实,也许有一种事不关己、高高挂起的态度,不愿费心费神地去解读,反正只要形式上完成了政策的制定就万事大吉了。实施意见第一次将政策解读作为行政机关的一种义务加以制度化,明确提出将政策解读与政策制定工作同步考虑,同步安排。这是切实保障人民群众对各类政策要看得到、听得懂、能监督的一个制度安排,并且还要求注重运用数字化、图表图解、音频视频等方式,提高政策解读的针对性、科学性、权威性。五是探索政务公开负面清单制度。在近年的政务公开实践中,很多行政机关由于培训不到位,把握不准哪些可以公开,哪些不能公开;群众也弄不清楚自己想知道的东西,到底政府会不会公开。因此,很多时候公开是原则、不公开是例外在实践中就会落实不到位。参照市场准入负面清单的做法,实施意见提出依法积极稳妥制定政务公开负面清单制度,细化明确不予公开范围,并及时进行调整更新;负面清单外的事项原则上应依法依规予以公开。这项制度还需要在实践中积极的进行探索和完备,将来会与主动公开制度形成对立统一、相辅相成的一个有机体,共同支撑起政务公开制度。
十、提高政务公开工作在绩效考评中的权重
目前,我区的绩效考评对推动有关工作具有非常强的导向作用。但此前,我区政务公开工作在绩效考评中的权重过低,以设区市为例,2015年的绩效考评权重只有1.1%,即11分,这已不能满足新形势下政务公开工作要求。鉴于政务公开范围更广、任务更重,为进一步提高重视程度,强化责任,实施意见提出加大政务公开在绩效考评中的分值权重。这也反映在了2016年的绩效考评工作。在2016年的设区市绩效考评中,政务公开工作的权重已经达到了4%以上,从去年的11分提高到了今年的44分,算上加分项目达到了47.5分,比重非常大,符合国家不应低于4%的要求。在2016年的区直机关绩效考评中,政务公开工作有5分,虽然权重比去年提高不少,但还没有达到国家要求的4%。实施意见正式印发后,许多工作将作出系统性的安排,2017年区直机关绩效考评中政务公开的权重就会大幅提高。
十一、加强政务公开教育培训
政务公开是现代政府公务员一种必备的、综合性的、基础性的素质和能力。目前,政务公开作为各级行政机关的法定职责还没有深入人心,政务公开的氛围不够浓,不愿公开、不敢公开、不会公开在一定程度和范围内上存在。公务员队伍普遍存在公开工作认识不到位、知识不够、能力不足等问题。政务公开工作队伍业务水平、业务能力亟待提高。因此,实施意见提出要把政务公开列入公务员培训科目,依托各级党校、行政学院、干部学院等干部教育培训机构,加强对行政机关工作人员特别是领导干部的培训。还要制定业务培训计划,力争3年内将全区从事政务公开工作人员轮训一遍,培养政务公开方面的专门人才。
十二、实施意见的适用主体
结合当前经济社会发展的实际情况,各级行政机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织为实施意见的适用主体,公共企业事业单位参照执行。公民、法人和其他组织向行政机关申请获取相关政府信息的,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定执行。
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