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一、《通知》出台的背景
? ? ?由于城市建设用地需求的缺口与农村建设用地的闲置及浪费现象并存，为了统筹城乡用地，使土地资源优化配置，我国提出了城乡建设用地增减挂钩政策，旨在探索新的土地节约集约利用模式。
? ? ?自2009年国土资源部批准广西成为全国第三批城乡建设用地增减挂钩试点以来，国家累计下达广西周转指标6 266.67公顷。目前，广西正在实施的增减挂钩项目有123个，涵盖了全区14个市66个县（区）。增减挂钩政策为缓解广西用地指标紧张，保障重大项目落地，有效推动节约集约用地、耕地保护和城乡统筹发展发挥了积极的作用。然而，由于一些地方认识和管理不到位，出现了重指标、轻复垦，不能按时归还周转指标，农民权益保障不力等问题。
? ?? 为了深入推进城乡建设用地增减挂钩工作，改进增减挂钩项目立项方式、程序和要求，进一步规范指导增减挂钩项目立项工作，2015年5月，广西国土资源厅印发了《通知》，迈出了增减挂钩改革工作的第一步。
? ???二、《通知》中的新要求和新变化
? ? ?针对目前广西城乡建设用地增减挂钩项目立项工作中存在的问题，《通知》提出了多项改进内容，具体包括以下10个方面：
? ?? （一）改进项目立项方式
? ? ?改变以往拆旧区、建新区同步立项的方式，现在是拆旧区以复垦项目先立项，待复垦工程竣工验收后，根据验收确认的地类、面积和质量等别，再与适配的建新区挂钩，办理挂钩项目立项手续，完成项目整体立项。
? ?? 此项改进主要是为了避免项目报大建小，不能按申报规模和期限归还挂钩周转指标，导致项目实施进展慢、变更频繁等问题。
? ?? （二）改进周转指标管理方式
? ?? 改变以往按项目申报下达周转指标的管理方式，现在先由各县（市、区）将下一年度增减挂钩项目复垦计划报市国土资源局，万博体育官网,manbetx体育国土资源局对所辖各县（市、区）申报的项目情况进行审查汇总后上报广西国土资源厅；广西国土资源厅根据万博体育官网,manbetx体育上报的复垦项目计划，建立增减挂钩复垦项目库，并根据复垦项目库和国土资源部下达的挂钩周转指标规模，预下达万博体育官网,manbetx体育年度挂钩周转指标和计划立项复垦项目清单；各地根据预下达的挂钩周转指标和计划立项复垦项目，组织编制复垦项目立项申报材料报广西国土资源厅，由广西国土资源厅组织审查后批复万博体育官网,manbetx体育复垦项目立项。待复垦项目竣工验收并与建新区挂钩后，正式使用周转指标。
? ?? 此项改进一是为了避免各县（区）盲目申报项目，无法归还周转指标；二是参照新增建设用地指标有偿使用的办法，对项目较多、项目实施效果较好的市县予以倾斜，万博体育官网,manbetx体育县在预下达的挂钩指标内组织项目申报。改进后各地可安心扎实开展前期工作，不用担心前期大量投入后，项目因周转指标不足而无法立项的问题。
? ?? （三）简化项目立项审查程序
? ?? 改变以往增减挂钩项目先由广西国土资源厅批准实施规划、再由市批准规划设计的审批方式，将实施规划和规划设计2个文本合并为实施方案1个文本（附规划设计图册），经县、市、自治区三级审查通过后，由广西国土资源厅批复复垦项目立项，万博体育官网,manbetx体育国土资源局批复复垦项目规划设计。将原增减挂钩项目区实施规划和项目复垦规划设计成果审查二合一后，审查次数由5次核减为3次，简化了项目立项审查程序，进一步提高审查效率。
? ?? （四）改变批复复垦项目立项和规划设计的前置条件
? ?? 改变以往实施规划和规划设计经专家审查通过并修改完善后，即可分别获得批复的做法，要求实施方案经审查通过后，万博体育官网,manbetx体育国土资源局据此协调县（市、区）人民政府督促当地财政部门对项目预算进行财审后出具复垦项目预算批复文，并报广西国土资源厅备案后，广西国土资源厅批复复垦项目立项，万博体育官网,manbetx体育国土资源局批复复垦项目规划设计。
? ? ?将财政部门出具的复垦项目预算批复文作为批复复垦项目立项和规划设计的前置条件，主要是针对各地普遍反映以往项目获批立项后，当地财政部门迟迟不组织财审而导致资金无法落实，使得项目无法开工，实施期限过长等问题而进行改进。将财审作为项目获批复的前置条件，主要是督促当地政府尽快解决资金问题。实施方案经审查后，广西国土资源厅将会出具正式的会议纪要（附专家审查意见），各县凭此会议纪要向当地政府申请财审。
? ? ?（五）单列农民集中居住区用地指标
? ? ?改变以往农民集中居住区作为建新区的一部分同步立项的方式，将农民集中居住区与拆旧区同步立项，自治区单列年度用地计划指标，在批复拆旧区立项后，依法办理用地审批手续，并由万博体育官网,manbetx体育向广西国土资源厅申报核销用地指标。
? ?? ?这一改进是为了鼓励各地增减挂钩项目实施的重点由以工矿废弃地复垦为主，向以村庄土地整治为主转变，促进城乡统筹发展。
? ? ?（六）明确项目申请主体、申报主体和实施主体
? ? ?以往项目的申请主体、申报主体和实施主体并不明确，多是由当地国土部门具体实施，《通知》中进一步明确了项目的申请主体是涉及的农户、申报主体是县（市、区）人民政府、实施主体由县（市、区）人民政府和项目申请者（国有土地使用权人或项目所在地村委）协调确定。实施主体可由政府相关部门的机构承担，如土地整理中心、政府的投资公司等，也可由申请者持广西国土资源厅下达的计划立项项目批复，到农村产权交易所或交易中心挂牌和其他渠道寻求项目投资者作为项目实施主体。
? ? ?此项改进一是为了最大限度地遵循农民自愿的原则，由农民自愿提出申请；二是促进实施主体多元化，明确允许社会资金投入增减挂钩项目。
? ?? （七）增减挂钩结余指标可跨县域使用
? ? ?《通知》中明确了隆安县、马山县等35个县节余指标可在自治区范围内有偿使用，其他县（市、区）实施的增减挂钩项目结余指标可在本行政辖区内有偿使用。
? ? ?允许节余指标在自治区范围内有偿使用，是广西国土资源厅按照国土资源部的要求，在现有基础上进行的一次有益探索。提出“有偿使用”的目的是为了促进结余周转指标从无价无偿挂钩向有偿使用和交易转变，着力解决收益分配不合理的问题，也为下一步出台增减挂钩周转指标有偿使用管理做好政策铺垫。
? ?? （八）严格实施期限
? ? ?按照国土资源部的规定，挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。《通知》明确，涉及农民集中安置的，要求24个月内实施完成复垦；不涉及农民集中安置的，原则上要求18个月内实施完成复垦，该期限主要是指工程实施时间，因为项目立项前期工作6个月以前置于复垦项目立项前，项目完工后验收抽查整改还需6个月时间。对已批复立项的挂钩项目，超期限仍未完成50%工程量的，终止或撤销此项目。
? ? ?此项改进主要是针对项目实施期限过长问题。经测算，复垦项目正常的施工期限为3～6个月，且改革后大量的前期工作、耗时较长的财审均已作为立项前置，在农民自愿、资金到位、政府重视的前提下，24个月、18个月的实施期限比较合理。同时规定，超期限未动工的，撤销此项目；动工了但未完成50%工程量的，终止此项目，以促使万博体育官网,manbetx体育县加快项目实施进度。
? ? ?（九）确保拆旧区、建新区耕地占补平衡
? ?? 以往拆旧区、建新区只需实现耕地“占一补一”，国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求“占优补优、占水田补水田”。由于广西之 前批复的大部分增减挂钩项目无法实现耕地“占优补优、占水田补水田”，因此《通知》提出，建新区占用的农用地、耕地数量和质量等级，不得大于和高于拆旧区复垦的农用地、耕地数量和质量等级，对建新区确需占用高等别耕地，而拆旧区复垦耕地一时难以达到相同等别的，建新区用地报批时，由拆旧区所在市、县人民政府出具一年内完成“改良培肥”提高耕地质量的承诺书；对建新区确需占用水田，拆旧区无法复垦为水田的，由拆旧区所在市、县人民政府出具两年内完成“旱改水”补充水田和提高耕地质量的承诺书，并通过实施“旱改水”项目落实“占优补优、占水田补水田”政策。
? ? ?此项改革既适应了国家“占优补优、占水田补水田”的占补平衡新政策，又能确保急需建设项目尽快落地。同时，为了解决复垦出的耕地质量不高的问题，《通知》还规定，各地应落实耕地表土剥离政策，将城镇、工业或基础设施建设要占用的优质耕地表土进行剥离，用于拆旧区复垦耕地的土壤改良和培肥，提高新增耕地质量。
? ?? （十）周转指标保障农村发展
? ?? 在以往政策中，均有提及要保障农村经济发展，除了优先保障被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地外，还要为当地农村集体经济发展预留用地空间，但是这些政策并未量化具体用地指标，实际工作中较难操作。《通知》明确，各地应将不低于项目10%的挂钩周转指标用于保障农村发展建设用地，便于操作和管理。
? ? ?此项改进进一步落实了增减挂钩试点促进城乡统筹发展的原则，量化了必须用于支持农村建设的用地指标，防止了建设用地指标集中流向城市。